加强全生命周期绩效管理，促进PPP新机制下的高质量发展

中国记录通讯社（记者祖琳）报道
中国对外经济贸易会计学会绩效评价专业委员会 陈宇
2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知【国办函〔2023〕115号】。该指导意见从新机制的总体要求，规范推进建设实施，切实加强运营监管，加大政策保障力度四方面分别明确了具体规范，核心要求锁定特许经营模式，聚焦使用者付费，优先支持民企参与。
结合以上PPP项目新机制的要求和特点，本文提出PPP项目要加强全生命周期绩效管理，促进PPP项目在新机制下高质量标准化发展。
强化识别期绩效管理
开展PPP项目事前绩效评估；着重解决“立项项目优质与否”的问题；事前绩效评估主要是定性评估项目是否具备必要性和可行性，是否符合立项支持条件，应该支持多少资金，其内容包括项目实施的必要性、可行性、绩效目标、政府支持范围及方式和其他内容。
2、编制PPP项目绩效目标包括建设期、运营期和移交期，细化量化各阶段绩效目标和指标及指标值；在建设期，关键的绩效目标通常包括按时按质完成项目建设、确保成本控制和高效的施工管理。建设期的绩效目标主要关注于项目的完工时间、成本、质量和安全等。此阶段需要确保合同规定的工程质量得到满足，并且建设活动按时按质地进行。在运营期，绩效目标通常包括保障基础设施的有效运行和维护、实现可持续盈利、提供高质量的服务。运营期的绩效目标主要关注于项目的经济效益、社会效益、运行安全和环境保护等。运营期需要确保基础设施得到有效管理和运营，同时提供符合标准的服务。在移交期，主要绩效目标包括确保公共财产的有序移交、合同的完整执行、承接方的能力保障。移交期的绩效目标主要关注于合同的完整执行、资产的有序移交和新的经营者或管理者的顺利接手。同时需要保证项目可持续运营，以及其在移交时处于良好状态。在整个PPP项目的不同阶段，每个阶段的绩效目标和特点都需要得到充分考虑，以确保项目顺利进行并取得预期成果。
3、设定PPP项目绩效评价指标体系包括建设期、运营期和移交期，明确指标权重和指标解释及评分标准；建设期主要关注项目的建设质量和工程进度，因此质量指标和进度指标是核心的指标项目，用以评估项目完成情况。运营期关注点主要放在设施的有效运营和资源利用效率上，因此运营效率指标是核心指标。移交期主要关注移交完整性指标，评估项目移交的完整性和资产的状态以及可持续性，确保项目资产得到有效移交。
重视过程绩效管理
1、开展PPP项目绩效监控；突出项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度。 由于PPP项目涉及建设、运营和移交等多个阶段，绩效监控需要考虑多个方面的指标和数据，包括财务、运营效率、服务质量、社会效益等多个方面的绩效指标。考虑绩效评价和付费时点，合理选择监控时间、设定监控计划，原则上每年至少开展一次绩效监控。
2、开展建设期绩效评价，比如公路项目应开展交工验收和竣工验收绩效评价，突出建设期PPP项目提供的公共服务和产品的产出数量、质量、成本、时效和过程管理；产出数量要衡量项目完成了多少公共设施、设备或服务，例如建成了多少公路、桥梁、隧道等基础设施，或者提供了多少公共交通服务等。质量指标要体现项目产出的公共服务和产品的质量水平，确保其能够满足用户的需求和符合相应的标准和规范。成本指标要突出项目建设期间所投入的成本，包括建设费用、运营费用、维护费用等，以及评价这些成本与项目产出的性价比。时效指标项目应体现提供公共服务和产品的效率和及时性，例如项目建设周期是否符合预期进度，项目交付是否延迟等。过程管理通过对项目建设过程中的管理效率、合作协调、资源配置，以及风险控制等方面的评估，确保项目能够高效、有序地进行。
3、开展运营期绩效评价，突出运营期公共服务和产品的运营成效和受益对象满意度；评价结果与按效付费直接挂钩；运营成效在PPP项目运营期内，要反映公共服务和产品的实际运营情况，包括运营效率、服务质量、投入产出比等指标。相关方面可以包括服务覆盖范围、效率提升、成本控制等。此外定期开展用户满意度调查，收集受益对象关于公共服务和产品的满意度和意见反馈。通过问卷调研、投诉处理情况等方式来了解公众或受益对象对服务的评价。通过将评价结果与按效付费直接挂钩，可以激励运营方提高公共服务和产品的质量和效率，促进项目的可持续发展和提高满意度，从而更好地实现公共利益最大化的目标。
4、开展移交期绩效评价，突出移交的时效和成果。评价移交过程中的时间效率，包括移交手续、文件材料的整理和传递、移交流程的透明度和顺利度等。及时的移交能够避免因为延迟而造成的不必要损失，同时也有助于新管理方尽快接管并开展工作。成果评价主要反映移交后的实际成果，包括新管理方对资产设施的管理维护、对公共服务的延续和改进等。同时也可以包括原管理方在移交后的服务支持和跟进情况等。通过突出移交的时效和成果进行绩效评价，可以促进移交过程的顺利进行和交接效果的最大化，确保公共资产能够得到继续高效地利用，同时也有助于促进相关方的合作和沟通，促进整体运营的改善。
三、提升PPP项目管理，运用全生命周期数字化绩效管理系统开展项目管理有以下优点：
1-数据集成和共享：数字化系统可以整合各种数据和信息，包括项目进度、成本、质量、风险等多个方面的数据，实现信息共享和实时更新。这有助于各相关方了解项目的实时情况，提高决策的准确性和及时性。
2-绩效评估和监控：系统能够对项目的绩效进行评估和监控，包括关键绩效指标的监测、风险评估、成本控制等，帮助项目管理者及时发现问题，并采取有效措施进行调整。
3-信息可视化：通过数字化系统，可以将项目数据以图表、报表等形式直观呈现，帮助管理者和决策者更容易理解项目状况，发现问题和趋势。
4-自动化报告和提醒：系统可以自动生成各种报告和提醒，如进度报告、成本预警等，减轻人工工作量，提高效率。
5-知识管理：系统可以积累项目过程中的经验和数据，形成知识库，为未来项目提供宝贵的参考和借鉴。
随着大量落地的PPP项目逐步由建设期转向运营期，PPP项目实施全生命周期绩效管理的重要性、紧迫性已经日益显现。通过建立PPP项目全生命周期绩效管理体系，将有效解决“绩效目标缺失、目标设置不规范、不清晰；PPP项目涉及的部门、单位绩效运行跟踪职责和内容不明确；PPP项目分行业、分领域绩效指标库尚未建立标准化；绩效指标缺乏可比性、部分PPP项目绩效评价流于形式；评价结果没有真正意义与政府支出责任挂钩；因此加强全生命周期绩效管理对加快PPP项目实施进度、确保PPP模式规范运行和可持续发展，特别是对实现高质量发展目标将发挥重要作用。