雪中送炭！联合国人道主义集合基金

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集合基金

刚刚过去的2022年，世界继续经历着严峻的人道主义挑战，在战乱冲突、疾病疫情、气候变化与自然灾害等多重因素的触发下，既有危机和新危机彼此交织，跨境难民和境内流离失所者数量居高不下，救援需求不断攀升。

与此同时，世界各国的经济形势持续低迷，粮食价格攀升，通货膨胀高企，人道主义救援的资金来源面临巨大约束。

在这两方面力量的交互中，作为全球人道主义救援资金体系的关键工具，联合国人道主义集合基金（humanitarian pooled funds）在过去一年中的筹资和供资状况如何？工作重点、工作成效怎样？未来发展方向在哪里？对此，联合国新闻专门采访了人道主义事务协调厅（Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，简称OCHA或人道厅）集合基金管理司的财务官员杨臻黛博士。@联合国图片｜ 本文作者、联合国人道协调厅官员杨臻黛

Q1

什么是联合国人道主义集合基金？其结构和历史背景怎样？

所谓的人道主义集合基金，就是由多个捐资方将捐款投入到一个共同的资金池，按照事先共同认可的宗旨、原则和机制，集合运用到人道救援行动中去的信托基金。目前，联合国人道厅管理的集合基金有两大类，一是全球中央应急基金（Central Emergency Response Fund，简称CERF），二是国家集合基金（Country-Based Pooled Funds，简称CBPFs）。

中央应急基金由2005年联大60/124号决议成立，于2006年开始运行，接受全球范围内任何国家的人道救灾项目申请，按照“拯救生命原则”进行项目评审，由联合国系统内的基金、方案和专门机构来执行项目。

而国家集合基金则是专门用于特定国家的人道主义救援行动的基金，可以根据该国人道主义救援需要而设立和关闭，最早的一支是1997年成立的安哥拉救灾基金，目前在运行中的包括阿富汗、乌克兰、也门、叙利亚、埃塞俄比亚等20支国家集合基金，其项目执行伙伴包括为数众多的国际非政府组织、本国非政府组织，以及联合国系统内机构。

@联合国人道协调厅图片｜ 联合国中央应急基金在埃塞俄比亚支持的净水项目

Q2

2022年，人道主义集合基金的筹资和拨款情况、工作成效怎样？

2022年，乌克兰战争、阿富汗动荡、埃塞俄比亚、也门、叙利亚、刚果民主共和国、布基纳法索、缅甸等国的冲突、萨赫勒地区干旱和粮食危机、巴基斯坦洪水……，世界各地的人道危机不断涌现，规模大，持续性长，应对复杂。同时，无论是政府、企业还是个人，捐资方本身也面临巨大的经济困难和资源约束。在这样的宏观环境下，作为稳定可期、灵活高效的常备资金池，人道厅旗下的集合基金在2022年发挥了不寻常的救灾作用，创出了令人瞩目的业绩。

其中，20支国家集合基金总共筹得了13.3亿美元资金，向约700个执行伙伴投放了用于约1200个项目的12.3亿美元救灾款，创出了历史最高记录；中央应急基金筹得了6.12亿美元资金，连同历年结余一起，向涉及43个国家的81个危机投放了用于380个项目的6.95亿美元救灾款，成为继2020年之后的第二高峰；两类基金合计投入了用于近1600个项目的19.3亿美元救援，送去了覆盖粮食、药品、营养、水与卫生、紧急庇护所、弱势群体保护、交通与通讯设施等关键领域的救助，成为身处危机之中的人们可信赖的生命线，持续赢得国际社会的信任。

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中央应急基金2022年捐款来源和救援投向

国家集合基金2022年捐款来源和救援投向

20支国家集合基金2022年拨款规模

2022年国家集合基金捐资方与基金规模前10位

@联合国人道协调厅图片｜ 在巴基斯坦俾路支省拉斯贝拉区，孩子们等待领取由联合国儿基会及合作伙伴运送的安全饮用水

Q3

在成功运行的背后，集合基金的优势功能在哪里？

追溯历史，集合基金是国际社会为了扩大和优化救援成效而创设的金融工具，而联合国人道厅，作为全球人道主义体系的最高协调机构，接受信托，担当起了基金管理的责任。

在集合基金诞生之前，国际社会往往要在危机爆发之后，开展紧急倡议、呼吁，组织救援募资，延缓了应对速度；而且，捐资方各自评估形势、分配资源、组织救援行动，力量分散，成本巨大；更重要的是，由于缺乏组织协调，救援单位各自为政，行动滞后、缺位、重叠，综合效率低下。

而有了集合基金的工具之后，捐资方可以将分散的资源汇集起来，建立常备的资金池，一旦面临突发的危机，可以按照事先认可的宗旨和机制，立即启动救援行动，大大提高了响应速度；对于长期危机，则可以开展长期规划和行动。尤其重要的是，可以通过资金的力量，将联合国系统内外的救援机构领导和组织起来，协调行动，共同开展灾情评估、项目设计、优先排序、筛选、互补，避免重叠和真空，实现最大的救援效果。

©联合国图片 | 苏丹的村民在联合国儿童基金会在中央应急基金资助下修复的设施中取水。

我们看到，自2020年以来，人道主义危机明显进入了加速通道。根据人道厅每年的权威报告《全球人道主义概览》的数据，全球需要人道援助的人口从2020年的1.68亿翻番到了2023年预测的3.39亿，纳入救援计划的最脆弱人口从1.09亿跃升到了2.3亿！——需求在急剧扩大，而救助资源做不到同步扩张，因此，如何挖掘潜力，发挥既有资源的最大效果，在集合基金之间互相配合、优势互补，成为一个重大课题，也成为人道厅集合基金管理司的工作重点。

@联合国人道协调厅图片

Q4

具体而言，两类基金有何差异，如何实现优势互补？

中央应急基金和国家集合基金的主要区别在于：

• 前者面向全球，后者面向特定国家；
• 前者侧重于应对突发危机或持久危机的突然恶化，后者侧重于应对持久性危机；
• 前者的执行伙伴仅限于联合国系统内的十多家方案、基金、专门机构（如儿基会、难民署、粮食计划署、世卫组织等），实力雄厚，管理稳定，项目规模大，而后者的执行伙伴除了联合国系统内机构之外，包括了数千家国际和当地非政府组织，扎根本土，覆盖广泛，具有深入到最基层的灵活、巨大的行动力量，但管理水平不同，风险各异，项目规模不一；
• 前者由联合国人道主义紧急救济协调员（即领导人道厅的联合国副秘书长）在顶层做出放款决策，后者由所在国的联合国驻地协调员或人道主义协调员在当地做出放款决策。

©联合国图片 | 中央应急基金拨款1000万美元，使联合国与各合作机构能够在2022年应对尼日尔的粮食危机

由于执行伙伴的差异，中央应急基金和国家集合基金的风险暴露、项目申报和审批机制、汇款难度和速度、运行成本也不同。作为中央应急基金执行方的联合国系统内机构，具有比较成熟的内部管理和风险把控、稳定可靠的银行路径，可以迅速拨款到位；而作为国家集合基金执行方的数量巨大的当地救灾伙伴，其内部管理、风险控制、监测报告等方面的水平参差不齐，而且很多国家的政治和货币银行体系不稳定，账户管理和汇款路径面临诸多挑战，因而国家集合基金必须审慎地追求速度和质量的平衡，花费必要的时间，深入细致地开展执行方资质和能力测评、项目评审，打通拨款路径，密切监测项目执行情况。

正是由于上述差异，联合国驻地协调员或人道主义协调员要根据不同的救援阶段、救助门类、受助对象、地理位置、执行伙伴情况等因素，利用不同基金的比较优势，选用最合适的工具。

©联合国人道协调厅图片 | 在索马里，阿杨正在粮食计划署资助的卡巴萨MAM卫生中心接受生物统计学检查。

以对乌克兰的人道主义救援为例，人道厅利用中央应急基金的响应速度优势和国家集合基金的伙伴网络优势，进行了出色的组合。在危机爆发当日，紧急救济协调员就通过中央应急基金的“快速应对窗口”做出了2千万美元的拨款决策，随后，在危机升级之后，又做出了4千万美元的拨款决策，用于俄乌交界地区的救灾行动，向95万灾民提供了健康、庇护所、食品、水与卫生等紧急救助。

与此同时，作为国家集合基金之一的乌克兰人道主义基金，立即建立了快速通道来拓展边境两边的新的执行伙伴，与中央应急基金互相补充，着眼于持久性的需求，投放到了多门类的援助，用于保护平民，提供基础生活服务。2022年全年，乌克兰国家集合基金的规模和伙伴网络迅速扩张，总共发放了1.9亿美元救灾款，37%投向国际NGO，33%投向本国NGO，30%由联合国系统内机构执行。

©联合国人道协调厅图片 | 2022年初，中央应急基金从资金不足的紧急情况窗口拨款2000万美元，用于支持苏丹的救济行动。

值得一提的是，国家集合基金的运作，起到了培育和拓展当地伙伴网络的作用，并且通过项目评审、交付执行、跟踪监督，帮助和辅导救灾伙伴提升在人员、管理、风险控制、财务和业务报告等方面的能力，这是国家集合基金的一个重要优势和“溢出效应”。

Q5

面向2023年，人道主义集合基金的工作重点和发展方向如何？

根据人道厅新近发布的《2023年全球人道主义概览》估算，2023年全球需救助的人口高达3.39亿，也即，地球上每23人中就有一人需要人道主义救助，比2020年每45人中有一人需要救助的情况增加了一倍。这其中，最脆弱的目标救助人口为2.3亿，对他们的救助需要515亿美元的资金投入，可以说是史无前例的挑战。

如何应对？从本源来看，人道主义危机背后深层次的原因在于贫困、不平等、政治冲突、人口激增、资源争夺、气候变化等等，因而，帮助世界各国走上和平、包容、可持续发展的道路，是预防和减少人道主义危机的根本出路，联合国近年来所倡议的人道主义-发展-和平纽带（humanitarian-development-peace nexus）正体现了这一思路。

©联合国人道协调厅图片 | 尼泊尔西部正在执行由中央应急基金支持的预期性现金分配方案

着眼于人道主义集合基金领域，2023年的重点包括：

• 在科学评估的基础上，加强对战略优先事项的投入，提高对最弱势群体的救助，资助早期行动和预见性行动；
• 利用集合基金的杠杆，提高本国和地方组织在救援中的领导、决策和参与，尤其要鼓励由妇女和灾民本身所领导的组织的参与；
• 借助集合基金项目，帮助当地伙伴持续提高内部管理、项目执行、风险控制等方面的水平和能力；
• 加强筹资力度，拓宽捐资方基础，扩大伙伴关系；
• 不断改革创新，在战略规划、制度设计、系统支持、风险管理、项目报告等各个方面加强集合基金之间的互补协调，取得最大的救援成效。

需要强调的一点是，在集合基金项目的规划和执行中，包括需求评估、项目设计、执行、跟踪、报告、评估等各个环节，都要强化对受灾者的责任。正如联合国系统人道紧急救济协调员马丁•格里菲斯在《2023年全球人道主义概览》前言中所说， “人道援助不是一个慈善问题，而是一个受灾民众的权利问题，必须把危机中的人放在我们所做的一切的最中央……从对受灾民众的责任出发来考虑一切工作。”

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作者：杨臻黛

责任编辑：程浩

实习编辑：杜莞怡

资料来源：联合国人道主义事务协调厅